por Pablo E. Navarro Urquiza 
Resumen
Desde la década de los noventa en adelante, en Argentina surgieron numerosos emprendimientos criminales dedicados a abastecer a un incipiente mercado local de consumo de drogas ilícitas, particularmente, de cocaína. Desde entonces, el Estado se abocó, a través de sus distintas agencias, a desarrollar una serie de políticas destinadas a controlar el crecimiento y consolidación de este fenómeno. Sin embargo, al observar el desempeño político e institucional de los gobiernos nacionales recientes, se observa un involucramiento regulatorio de sectores oficiales en los grupos criminales abocados al tráfico de drogas ilícitas. Esta particular acción fue soterrada públicamente a través de la persecución y criminalización masiva de infractores menores a la ley de drogas. En el presente trabajo se observará esta dimensión del control del narcotráfico en el país, el desarrollo del tráfico interno de drogas en nuestro país, la aplicación global y local del paradigma de la “guerra contra las drogas” y se analizarán con atención las cifras y estadísticas públicamente disponibles sobre la efectiva aplicación de estas políticas.
Palabras clave: Argentina, narcotráfico, criminalización selectiva, policía.
Introducción
Durante las últimas décadas, en Argentina se produjo el surgimiento y la consolidación de mercados internos de drogas ilegales en las principales ciudades del país. Esto dio lugar, a su vez, a la estructuración de grupos criminales complejos abocados al gerenciamiento de estos mercados. Como señala Marcelo Sain (2018), estos fenómenos se mantuvieron soterrados y fueron “desconocidos por la opinión pública y […] desatendidos por los gobernantes”. Sin embargo, en los últimos años quedaron en evidencia, producto de la aparición de múltiples hechos de violencia que visibilizaron los entramados criminales y, particularmente, las espurias relaciones que los grupos narcos establecieron con los poderes públicos y distintos sectores del Estado, como las policías. También, quedó expuesto el tratamiento que los sucesivos gobiernos políticos realizaron sobre esta problemática (p. 1).
Las administraciones nacionales recientes (2003-2019), independientemente de su marcada diferenciación política, formularon y llevaron adelante una serie de relatos sobre la “lucha contra el narcotráfico” que, de algún modo, sirvieron como ardid para soterrar una serie de acciones al respecto que dieron forma a una suerte de estrategia de control del narcotráfico basada, fundamentalmente, en dos componentes principales. Por un lado, la “criminalización masiva de consumidores, poseedores, productores y traficantes de menor envergadura” y, por otro, la “regulación ilegal del tráfico de drogas y de los grupos criminales abocados a ello por parte de las policías –federales o provinciales– en sus jurisdicciones”, lo que, según Sain (2018), “se inscribió […] en un proceso de mayor alcance signado por una modalidad de gestión gubernamental delegativa y pactada de la seguridad pública” (p. 1). En definitiva, el Estado reguló ilegalmente el tráfico de drogas y trató de ocultarlo a través de la criminalización masiva de infractores menores. En el presente trabajo, realizaremos un primer acercamiento a esta última dimensión. Pero antes, una breve recapitulación de las transformaciones recientes del tráfico de drogas.
Los cambios que el tráfico de drogas ilegales experimentó en nuestro país tienen múltiples factores explicativos. Sin embargo, el hecho determinante fueron los cambios en las pautas y hábitos de consumos de drogas ilegales. Se incorporaron sectores medios y altos con un elevado poder adquisitivo y, por este motivo, comenzó a circular una mayor cantidad de sustancias. Mariana Souto Zabaleta y Paula Delfino (2017) señalan que, hasta los años noventa, el país “no contaba con cultivos ilícitos significativos, ni consumo de relevancia, ni producción local de magnitud”. Con el paso del tiempo no sólo se produjo un “crecimiento de los mercados locales de consumo”, sino que además surgió el “procesamiento ilícito local de cocaína para la obtención de clorhidrato de cocaína” a cargo de varios grupos criminales. A principios de los años 2000 “el refinamiento o la manufactura [de clorhidrato de cocaína] eran limitados, fabricándose apenas pequeñas cantidades para el consumo local”. Algunos años más tarde aumentó la “producción doméstica” y, en este contexto, la situación nacional del tráfico de drogas quedó marcada por “la sostenibilidad […] como ruta de tránsito de la cocaína andina hacia los mercados europeos, la aparición de centros de procesamiento ilícito local y el crecimiento de los mercados locales de consumo” (pp. 18 y 19).
En esta dirección, María de los Ángeles Lasa (2015) apunta que el tráfico de drogas ilegales en Argentina es llevado a cabo en dos direcciones: en primer lugar, se encuentra el “macro-tráfico”, que usa al país como plataforma de tránsito de la droga a Europa. Por otro lado, se encuentra el “micro-tráfico” abocado a abastecer los mercados locales. Respecto a estos mercados internos locales, Lasa señala que son, principalmente, llevados adelante por “organizaciones criminales de base parental”, y que es a esta dimensión del tráfico de drogas que “pueden vincularse los episodios de violencia y disputas territoriales que hoy preocupan a extensas zonas” del área metropolitana de Buenos Aires, Rosario, Córdoba y Tucumán. Esto guarda similitud con lo que un informe de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (2007) de la Presidencia de la Nación detalla, señalando que en nuestro país nunca hubo organizaciones de porte estructuradas como cárteles, sino, grupos pequeños y atomizados (p. 57).
Sain (2018) advierte que, en Argentina, el surgimiento, el desarrollo y la consolidación de grupos dedicados al tráfico de drogas se desarrolló en un contexto de “clandestinidad eficaz” y “relativa calma”, es decir, sin violencia, debido a que “el papel regulatorio y arbitral en los mercados internos de drogas ilegales lo ejerce la policía” (p. 7). Pues, como señalan Mauro Federico e Ivan Ramírez (2015), el Estado, “a través de las prácticas ilegales de sectores activos y poderosos de sus policías”, no solo es parte del tráfico de drogas ilegales, sino que fue “el factor determinante de su expansión y configuración actual”. Esto responde a “una modalidad de gestión del crimen inscrita en un doble pacto de gobernabilidad de la seguridad pública que se impuso en la Argentina desde los años ochenta” (p. 365).
El concepto de “doble pacto” refiere al pacto político-policial y policial-criminal. Según este investigador, el primero de ellos implica la delegación del gobierno de la seguridad pública por parte de las autoridades gubernamentales a las cúpulas policiales. El segundo, por su parte, se concreta a través del control de los delitos a cargo de la policía a través de su regulación o participación en las empresas criminales (Sain, 2015, cap. 1). En el caso del tráfico de drogas, el pacto policial-criminal se materializa a través de la regulación ilegal de los distintos emprendimientos criminales abocados a la producción, el almacenamiento, el fraccionamiento y la distribución de estupefacientes. El ocultamiento de este pacto en materia de tráfico de drogas se perpetúa con la criminalización masiva de infractores menores en materia de drogas, es decir, usuarios y comerciantes al menudeo.
La criminalización masiva de infractores menores
A principios de los años noventa surgió el paradigma norteamericano de la “guerra contra las drogas”. Este consistía, según Ron Chepesiuk (1999), en “los esfuerzos de los gobiernos de todo el mundo para hacer cumplir las leyes nacionales en materia de drogas”. No obstante, este estudioso advierte que muchos mandatarios políticos creyeron que “para enfrentar con eficacia las consecuencias negativas del tráfico y del abuso de drogas”, este problema debía tratarse “como si las naciones estuvieran en guerra”. Así, traficantes, vendedores al menudeo, consumidores e individuos con problemas de adicciones fueron considerados “enemigos del Estado” y, por ello, se modificaron las leyes para “asegurar castigos más severos”, al tiempo que los individuos perseguidos experimentaron encarcelamientos “por periodos muy prolongados” (pp. 261-262).
En Latinoamérica estas políticas tuvieron fueron replicadas. Un estudio llevado a cabo por el Transnational Institute y la Washington Office on Latinoamérica (2010) señaló que los países de la región llenaron sus cárceles “con consumidores y autores de pequeños delitos” y advirtió que “las funciones en el comercio de las drogas” llevadas a cabo por los detenidos eran “rápidamente retomadas por otras personas”. A su vez, el informe evidenció que “las duras leyes de drogas y su agresiva aplicación” están teniendo efectos devastadores sobre los individuos provenientes de los “sectores más pobres y vulnerables de la sociedad”, al tiempo que “no están cosechando ningún éxito […] en la reducción del consumo de drogas ilícitas” (p. 9).
Por cierto, Argentina no fue la excepción regional. En nuestro país, “el peso fundamental de la represión estatal en materia de drogas ha recaído históricamente sobre infractores menores y no sobre las organizaciones narcos” (Sain, 2018, p. 8), con una fuerte criminalización de la tenencia y el cultivo de estupefacientes para consumo personal. Tales infracciones se encuentran tipificadas en la Ley n.° 23737 de “Estupefacientes”, sancionada en 1989 y aún vigente, donde también está establecida la prohibición del tráfico y el contrabando de estupefacientes en territorio nacional.
En 2008 se creó en el país el Comité Científico Asesor en materia de Control de Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja, bajo la órbita del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, a cargo de Aníbal Fernández, con el objetivo de asesorar al ministro realizando estudios y diagnósticos. El primer informe llevado a cabo por este comité fue contundente al respecto de las políticas sobre drogas y de control del narcotráfico:
[…] No se ha podido contener [con la legislación sobre drogas vigente en Argentina] la realidad del aumento exponencial de la oferta y demanda de sustancias legales e ilegales a partir de los años “90”. [Se ha generado] impunidad y, al mismo tiempo, la percepción social de que la sanción punitiva por excelencia alcanza a los más vulnerables y los más débiles, esto es, el consumidor. […] Del total de ingresos al sistema penal, casi el 70 % corresponde a tenencia personal y son productos de decomisos en la vía pública [a manos de las fuerzas policiales]. […] [En Argentina] persiste el tráfico de enormes cantidades de sustancias a través de los puertos y aeropuertos nacionales, en especial cocaína, cuya magnitud recién se conoce cuando llegan a destino en el exterior o cuando se logra la intercepción. Su incautación, en muchos casos, es producto de actuaciones individuales y no de estrategias conjuntas de las fuerzas de seguridad federales y de estas con las provinciales, ni de actividades previas de inteligencia. […] Salvo excepciones la represión de contrabando de estupefacientes se centra principalmente en el tráfico de las “mulas” que transportan estupefacientes en el interior del cuerpo a quiénes como autores de contrabando calificado se castiga con penas a partir de un mínimo de 4 años y medio de prisión. Se trata del eslabón más débil de la cadena y deben padecer un maltrato que a veces llega a la muerte no sólo de sus jefes sino de prácticas perversas de los operadores penales buscando su delación. (Comité Científico Asesor en materia de Control de Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja, 2008, primera parte)
El informe concluye manifestando que, pese a la legislación vigente que “castiga la tenencia para el propio consumo”, el consumo de drogas y los sectores sociales consumidores habían crecido exponencialmente, “lo que demuestra el fracaso de la política criminal adoptada” (Comité Científico Asesor en materia de Control de Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja, 2008, primera parte).
La norma que penaliza la tenencia de estupefacientes para consumo personal en nuestro país continua vigente a pesar de un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación conocido como “fallo Arriola”, que declaraba la inconstitucionalidad de dicha norma, al tiempo que impulsaba al Poder Legislativo a reformar la ley de drogas (Centro de Estudios Legales y Sociales, 2015, p. 18)[1]. Según Alejandro Corda (2016) “el fallo [tuvo] un gran impacto en las prácticas de los tribunales, pero no había logrado modificar demasiado las conductas policiales, que suelen ser la forma en que se inician las causas contra los usuarios”. Vale decir, “las prácticas policiales –que delimitan la magnitud y orientación de las causas contra los usuarios– no parecían haber cambiado demasiado” pese a la resolución de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Se mantuvo “el mismo accionar por parte de las fuerzas de seguridad, en ocasiones avalado por las autoridades políticas locales” (p. 37).
En definitiva, las políticas para abordar el tema de las drogas en el país “siguieron asentándose, fundamentalmente, en el sistema represivo y, además, el conjunto de intervenciones punitivas siguió recayendo en los infractores menores y no en los grupos criminales abocados al negocio del narcotráfico”. Por esta razón, se produjo “una suerte de narcotización del encarcelamiento de personas” (Sain, 2018, p. 10).
Entre 2008 y 2018, la población penitenciaria argentina experimentó un crecimiento del casi 74 %. De 54.537 personas alojadas en la totalidad de las unidades carcelarias del país en 2008, se pasó a un total de 94.983 personas encarceladas en el 2018 (Dirección Nacional de Política Criminal en Materia de Justicia y Legislación Penal, 2018, p. 7). El panorama es aún más elocuente si se toman en cuenta las cifras desde el año 2000.
Sin embargo, entre 2008 y 2018, el aumento de las personas encarceladas por infringir la legislación sobre drogas vigente aumentó un 181 %, pasando de 5.408 personas en 2008 a 15.216 en 2018 (Dirección Nacional de Política Criminal en Materia de Justicia y Legislación Penal, 2018, p. 7).
Pues bien, durante los últimos años se experimentó una singular persecución a infractores de la ley de estupefacientes. Sin embargo, al observar las detenciones y los encarcelamientos, se observa que los apuntados son infractores menores de la ley. El Centro de Estudios Legales y Sociales (2019), por su parte, sostiene que el paradigma de la “guerra” contra el narcotráfico sigue en pie y es uno de los motivos que explican el aumento de la tasa de encarcelamiento en Argentina:
En julio de 2005, mediante la Ley n.° 26052, se llevaron a cabo algunas modificaciones a la Ley n.° 23737 (la ley de estupefacientes), entre las cuales se dispuso que las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrían, a través de una ley de adhesión, optar por asumir la competencia en los delitos de menor porte, como la tenencia simple, la tenencia para consumo personal y también la venta al menudeo, es decir, la venta, entrega, suministro o facilitación de estupefacientes fraccionados en dosis destinadas al consumidor, así como también la entrega, suministro o facilitación ocasional y gratuita de estupefacientes que, por su acotada cantidad y otras circunstancias, surgiere inequívocamente que es para uso personal de quien lo reciba. Esta norma fue denominada “ley de desfederalización”, ya que implicó el traspaso parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes del ámbito federal al provincial en las jurisdicciones que optasen por asumir tal competencia.
En 2005, la provincia de Buenos Aires adhirió a la desfederalización y, en 2012 y 2014, adhirieron Córdoba y Salta, respectivamente. Tiempo después, lo hicieron otras provincias. Sin embargo, “pese a que los delitos con competencias transferidas eran de menor porte, de hecho, las provincias que adhirieron a la desfederalización absorbieron causas complejas de narcotráfico de manera soterrada”, mediante las figuras penales con competencias transferidas. Esto imposibilitó que la justicia federal “accediera al conocimiento de los delitos complejos relativos al narcotráfico”, al tiempo que estimuló la “persecución de la tenencia simple y tenencia para consumo personal en las causas judiciales que pasaron al fuero ordinario”. Este proceso fue evidente en los primeros años de implementación de la ley en territorio bonaerense. En 2005, año anterior a la adhesión a la desfederalización por parte de la provincia de Buenos Aires, se iniciaron 10.444 causas por estupefacientes en dicha provincia. Con la competencia traspasada, el aumento de causas iniciadas en la justicia ordinaria fue notable, pero lo fue “fundamentalmente por tenencia para consumo y por comercio al menudeo, lo que implicó una suerte de provincialización de hecho y soterrada de las causas por narcotráfico” (Sain, 2018, p. 7).
Un estudio sobre la ley de desfederalización llevado a cabo en 2014 por la Procuraduría de Narcocriminalidad del Ministerio Público Fiscal de la Nación señaló que previo a la implementación de la ley, “la suma de causas iniciadas por tenencia para consumo personal en las Fiscalías Federales con competencia en la Provincia de Buenos Aires ascendía a 2500”, mientras que, “al cabo de tres años, en el ámbito de la justicia provincial, se daría inicio a 7484 causas por el mismo concepto”, lo que significó que “entre el año 2005 y el año 2008 la persecución de la tenencia para consumo personal se duplicaría (199 %), superando incluso al incremento en la persecución del consumo”, que se observa “en el resto de jurisdicciones federales del interior del país”, donde hubo un aumento del 61 % en el mismo periodo (Procuraduría de Narcocriminalidad, 2014, p. 31).
Ahora bien, la desfederalización no implicó modificaciones severas en las tendencias de criminalización previas en el ámbito federal. Según un relevamiento llevado a cabo por la Procuraduría de Narcocriminalidad, entre 2012 y 2015 la mitad de las causas judiciales iniciadas en la justicia federal fueron por la acusación de violar la Ley n.° 23737 o el Código Aduanero en materia de contrabando de estupefacientes, llegando en 2015 a representar el 45 % de las causas iniciadas en dicho ámbito.
En el mismo periodo, a su vez, se observa que la mitad de las causas iniciadas fueron por tenencia para consumo personal y tenencia simple, en tanto que el porcentaje por comercio o tenencia para comercio, almacenamiento y transporte osciló entre el 35 % y el 46 %.
En 2015, el 50 % de las 22.020 causas iniciadas por estupefacientes fueron por tenencia para consumo o tenencia simple; 44 %, por comercio o tenencia con fines de comercio, almacenamiento y transporte de estupefacientes o materia prima (41 %), o de plantas o semillas (3 %); 4 % por otros delitos; y, por último, apenas un 2 % del total de las causas iniciadas fue por contrabando de estupefacientes.
Cabe señalar que este proceso de criminalización de consumidores e infractores menores fue llevado a cabo, principalmente, por efectivos de las fuerzas de seguridad, ya que, en el año 2015, el 62 % de las causas iniciadas por estupefacientes surgieron en el marco de lo que se denomina “acción preventiva”.
Otro informe de la Procuraduría de Narcocriminalidad del Ministerio Público Fiscal de la Nación (2016) advierte que, en nuestro país, “la dinámica de la persecución penal en materia de narcocriminalidad” muestra una “tendencia selectiva” que conduce, inexorablemente, a la persecución de “delitos menores”:
Como se advierte, las fuerzas de seguridad y la justicia penal se abocan, exhaustivamente, a perseguir infractores menores de la ley de estupefacientes, al tiempo que desestiman la persecución y desarticulación de grupos criminales complejos dedicados al tráfico de estupefacientes. Sin embargo, esto no implica que el Estado permanezca estático ante el crecimiento de los mercados de drogas ilícitas en manos de tales grupos criminales. Por lo contrario, el Estado interviene sobre los emprendimientos narcos de una forma singular: regulándolos ilegalmente a través de la policía. Pero ello será abordado en otros trabajos. Lo que aquí se observó, en definitiva, es cómo el Estado persigue y criminaliza infractores menores de la Ley n.° 23.737 para invisibilizar sus otras estrategias de abordaje y regulación de los mercados ilegales de drogas en Argentina.
Reflexiones preliminares
En el presente artículo se realizó una aproximación a una de las dimensiones del control del narcotráfico en la Argentina: la persecución y criminalización masiva de infractores menores de la ley de drogas vigente en Argentina, es decir, la Ley n.° 23737. De manera general, y a modo introductorio, fue analizada la situación actual del tráfico de drogas ilegales en el país, prestando atención a su desarrollo local a comienzos de los años noventa, así como también a su complejización durante los últimos años. En este sentido, se observó, recuperando el aporte de distintos autores, que el Estado formó parte activamente del crecimiento y consolidación de los mercados internos de drogas ilegales en nuestro país, a través dos estrategias de intervención. En primer lugar, mediante la regulación ilegal ejercida por las policías –federales o provinciales– de las actividades llevadas a cabo por los distintos grupos criminales abocados al tráfico de estupefacientes. Esta acción se enmarca dentro de una singular modalidad de gestión gubernamental delegativa y pactada de la seguridad pública, como se destacó aquí. En segundo lugar, y para soterrar eficazmente de la anterior forma de intervención estatal, el Estado llevó a cabo la exhaustiva persecución y criminalización masiva y selectiva de infractores menores de la ley de drogas.
Luego de analizar e interpretar una serie de cuadros estadísticos y cifras oficiales sobre: a) el aumento de la población carcelaria desde el año 2000 hasta 2018; b) la cantidad de personas privadas de su libertad según el tipo de delito durante los años 2008-2018; c) las causas iniciadas por estupefacientes en las Fiscalías Federales con competencia en la provincia de Buenos Aires en 2005 y sobre las investigaciones penales preparatorias iniciadas por estupefacientes en las Fiscalías Provinciales de la provincia de Buenos Aires durante el periodo 2006-2008; d) sobre las causas por estupefacientes u otros delitos iniciadas en la Justicia Federal, las causas iniciadas por estupefacientes según tipo de delito y las causas iniciadas por estupefacientes según modalidad de inicio (todas durante los años 2012, 2013, 2014 y 2015), se advirtió que la justicia penal y las policías se dedican prioritariamente a perseguir masivamente a consumidores y vendedores al menudeo de estupefacientes, desestimando la persecución y desarticulación de bandas criminales organizadas dedicadas al tráfico de drogas a mayor escala y a otros delitos graves, tales como lavado de activos, asociaciones ilícitas y otros. Así, se llegó a la conclusión preliminar de que el Estado interviene de una manera singular sobre los emprendimientos criminales abocados al tráfico de drogas ilegales en el mercado local, castigando a pequeños infractores y allanando el camino para el crimen complejo. Restará ver, en futuros trabajos, las implicancias para el orden democrático que esto pudiera tener y los posibles horizontes para revertir esta desfavorable situación. 
Notas
[1] Para conocer la resolución del “fallo Arriola” en detalle véase: Corte Suprema de Justicia de la Nación (2008).
Referencias bibliográficas
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¿Cómo citar este artículo?
Navarro Urquiza, P. E. (2020). Una aproximación a la criminalización masiva de infractores menores en el control del narcotráfico en Argentina. Sociales y Virtuales, 7(7). Recuperado de http://socialesyvirtuales.web.unq.edu.ar/una-aproximacion-a-la-criminalizacion-masiva-de-infractores-menores
Ilustración de esta página: Crespo, G. (2020). Refugio. [Collage, tinta, fotomontaje digital]. En Sociales y Virtuales y Programa de Cultura (Coords.), exposición artística #YoMeQuedoEnCasa. Bernal: Universidad Nacional de Quilmes.
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